四问公路收费管理条例 部分条款引质疑

孤猫

做一个帅气的卡友很累，这点我真的深有体会。

    5月8日，交通运输部发布《收费公路管理条例（修正案征求意见稿）》，公开征询民意。意见稿中的三个新增收费条款最引人关注：

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    1、“国家实施免费政策给经营管理者合法收益造成影响的，可通过适当延长收费年限等方式予以补偿”；

    2、“高速公路因改建扩容增加投资需调整收费年限的，可依据有关规定重新核定”；

    3、“还贷、经营期满后，除由公共财政承担养护费用的以外，高速公路可按满足基本养护管理支出需求的原则收取通行费，收费年限可按公路的两个大修周期进行核准。”

●  改革当缓解公众焦虑

    纵观意见稿全文，有一些亮点，比如对装载鲜活农产品的运输车辆免收通行费，全国范围内二级以下公路均不得收费，对公路经营者违规的处罚上限提高到50万元等。但是，也有些条款与公众诉求背道而驰。

    按现行规定，公路收费期满后即应停止收费，但意见稿传出节假日免费政策可使公路收费期限延长，高速公路改扩建也可延长收费期限。这就意味着，公路实际收费期限很可能会延长，只要这条公路没有报废，似乎就要收费不止。

    意见稿删除了现行《收费公路管理条例》第37条第二款“政府还贷公路在批准的收费期限届满前已经还清贷款、还清有偿集资款的，必须终止收费”，这是否意味着，即使政府投资的公路已经收回成本，也仍然要继续收费？

    在收费标准方面，意见稿规定“车辆通行费收费标准可根据交通流量、当地物价指数变化情况等因素适时予以调整”。这个规定有一定道理，但我担心，它可能给提高收费标准开口子。

    公路应该姓“公”，具有公益属性，这是人们经久不息的呼吁；公路高收费、滥收费阻碍物流、影响经济发展，这是各方的共识。如果不能明确这些原则，收费公路制度的改革可能难逃“与民争利”的嫌疑。

●  先公开收费信息

    在讨论公路收费问题时，全面的信息公开必须走在前面。

    此次意见稿中规定，“收费公路及收费站名称、收费单位、收费标准、收费期限、通行费收支以及养护管理目标完成情况等信息，应当按规定向社会公布，接受社会监督”。对此，公众的疑问是，“应当按规定向社会公布”是强制必须公布吗？

    纾解公众在类似问题上的质疑和忧虑，还需交通运输部进一步明确“信息公开”、“延长收费”的先后顺序。如果收费公路的综合收入、建设养护成本、还贷款项、还贷期限等，都让公众雾里看花，那么，诸如“受免费政策影响便延长收费”，“还贷、经营期满后收取的通行费”等，都有可能引来巨大争议；

    还有，“车辆通行费收费标准可根据交通流量、当地物价指数变化情况等因素适时予以调整”这一条，如果没有足够的信息公开，公众也会担心，它会不会在建设、经营和管理方的合谋之下，沦为“我想收多少就收多少”？

    比如，既然强调了“省级以上交通运输主管部门应当对高速公路以及其他封闭式的收费公路，推行联网收费和电子不停车收费，并逐步实现全国联网”，那么，应该以此为数据基础，扩大信息公开范围，并引入专业审计、公共监督等，让收费公路透明公开，经得起推敲质疑。

●  节假日通行费岂能“秋后算账”

    去年8月，国务院批转了交通运输部等五部门制定的《重大节假日免收小型客车通行费实施方案》，此举给饱受公路收费之苦的公众省下了真金白银，提高了公路通行效率，备受社会好评。然而，免费政策尚未满周岁，“收费公路若受免费政策影响拟可延长收费”的消息就让人愕然，这样的“秋后算账”跟不免费有何区别？

    节假日免收通行费政策从一开始就受到一些人的抵触。政策实行后，一些高速公路宣称损失多少亿元，要求政府给予补贴，或是采用免税、变更收费年限的方法予以弥补。倘若以此为由允许延长收费年限，则正中这些既得利益者的下怀，也让改革从起点回到原点。

    有关部门必须坚定立场，敢于打破利益坚冰、攻破利益堡垒。

●  四问公路收费

    1问：公路收费会否无期限延长

    《修正案》关于经营性公路的收费期限中增加了“国家实施免费政策给经营管理者合法收益造成影响的，可通过适当延长收费年限等方式予以补偿。”

    有网友称，据此规定，因免费政策吃进去的终究还是要吐出来。一年享受20天的免费通行，如果为此延长收费年限，将会付出更多的通行费。

    专家观点：

    不应找借口推迟收费年限——北京交通大学教授赵坚

    之所以规定四个重大节假日收费公路免费，就是因为大家对高速公路收费意见大而做的一种安抚。

    现在面临的现实问题是，高速公路负债已达到数万亿元，这么多债务什么时候能还完？25年收费年限更像是一厢情愿的事情。即使节假日不免费，到25年也还不完款变成免费公路。

    所以这次的条例修改更像是找更多的借口来推迟还款年限，延迟免费期的到来。

    可考虑减免企业部分税费——交通运输部管理干部学院教授张柱庭

    按理说，收费期到后，不管是否还清债都应停止收费，就算企业有损失，那在投资的时候就应该做好测算和风险评估。但是，目前全国收费公路的债务将近3万亿。尤其是西部地区，按照现在的流量，25年甚至30年内还完绝对够呛。之所以推出节假日免费后可延长期限的政策，也正是在一定程度上保证投资方的权益。

    但这并不是最好的办法，也希望在这次征求意见中找到更好的办法。我觉得可以参照国际上的做法，这一类基础设施更多体现公益性的，应该考虑减免部分税费，用这样的方式对节假日免费给企业带来的损失进行补贴，而不一定非得用延长年限的方式。

    2问：公路收费是否背离公益性

    针对此次修正案的多处新规，部分网友认为对高速公路经营者颇为照顾。公路本身就有公益性和公共性的属性，理应以非收费公路为主，收费公路为辅。我国的高速公路和一级等重要公路路段的高收费现象已经背离公路的公益性属性。应该让收费公路回归公益，让公路真正成为微利或免费的公共产品。

    交通运输部此前表示，将研究和完善构建“两个路网体系”，即统筹发展以政府主导的高速公路为主的低收费、高效率“收费公路体系”和以普通公路为主的体现政府普遍服务的“非收费公路体系”。“非收费公路体系”将占全国公路总里程的96%以上。

    专家观点：

    公路的公益性不代表免费——交通运输部管理干部学院教授张柱庭

    公路设施本身有公益设施的属性，但公益性不代表是免费。未来公路将进行分类管理，普通公路（一级及一级以下）应该不收费，目前我国还只是二级及二级以下公路不收费，下一步要加快进度，实现一级公路不收费，这实际上体现了政府普遍性的服务。

    另一方面，高速公路则应该体现的是选择性通行，它不是生活必需品。通过这几年农村公路及国省干线的建设，高速公路所在地区一般都有一条平行的普通公路，普通公路则是免费的。通过已实施的几个节假日免费情况看，在高速公路拥堵的时候，并行的普通公路往往并不拥堵。因此这还可以看作是消费观念问题。

    3问：为何到期后还允许继续收费

    修正案规定，高速公路因改建扩容增加投资需调整收费年限的，可依据本条例有关规定重新核定；还贷、经营期满后，除由公共财政承担养护费用的以外，高速公路可按满足基本养护管理支出需求的原则收取通行费，收费年限可按照公路的两个大修周期进行核准。

    公路养护费是一笔大开支。数据显示，2010年北京全市收费公路的养护经费支出为8.75亿元。于是有网友说，收费公路年年需要养护，根据意见稿，将难有“免费”的一天。

    专家观点：

    应通过制度设计降低收费——北京市政协委员、经济学家马光远

    高速公路改扩建的问题应该有严格的程序和明确的规则，随便动一动就要延长收费年限是不合适的。要根据改扩建的投入、后期确定的收费标准和回报期来进行。

    修改《收费公路管理条例》的初衷，应该是严格规范收费期和收费标准，治理多年来收费公路的种种乱象，应该通过制度设计，降低收费标准，而不是继续找借口，维持收费公路暴利的现状。

    收取养护费由国家定标准——交通运输部管理干部学院教授张柱庭

    如果批准的收费期到期了，理论上就进入不许收费阶段，相当于收费终止。但我国的公路是属地管理，高速路的养护成本很贵，当地方政府的财力认为达不到满足高速公路养护时，养护部门可能需要雇用企业用收通行费的方式来运作，满足养护管理支出。用于养护支出收取的通行费和现在的收费标准不是一个重量水平的，会比现行通行费大幅下降。养护费用有国家定额标准，即使收取费用也只能够满足成本需要，不可能进行牟利。

    4问：公路能否变成完全由政府投资

    修正案拟规定，非收费公路的发展资金由公共财政承担；收费公路以高速公路为主体，其发展资金除公共财政投入外，可利用社会融资方式筹集，通过收取的车辆通行费偿还。

    有人认为，随着政府财政收入今非昔比，“贷款修路、收费还贷”的模式应该转变为政府投资为主，从而向取消过路费过渡。

    专家观点：

    收费还贷不可能马上改变——交通运输部管理干部学院教授张柱庭

    虽然从数量上看，全国高速路里程已经超过了美国，但美国好多高速路是双向8个车道甚至10多个车道，而我国高速路大多是双向4车道，和美国的8万公里高速路不是一个重量级的。有的地方再次出现拥堵，实际上是新一轮公路基础设施建设还不能满足需求的表现。

    高速公路还有很大的后续发展空间。“贷款修路、收费还贷”的模式还不可能一下子改变。目前，普通公路的修建基本上以政府财政为主，约90%以上，企业也不可能投资不收费的路。

    全国每年财政收入10万亿元，按照“十二五”规划，每年全国公路建设的投资总额要完成1万亿，财政资金能够保障的约占18%到20%，缺口是80%。而且这20%的财政资金大部分用来修建等级低、造价低的普通公路，把高速公路留出来让给银行贷款和企业投资。所以即使政府财力增强，要拿出财政10%来建公路也是不现实的。

●  收费公路不能留延期隐患

    出台《收费公路管理条例》，是为了规范公路收费行为，杜绝违法乱收费现象，征求意见稿不乏亮点。但其中也有部分条款留下了超期收费甚至乱收费的隐患。

    去年8月2日，有关部门发布《重大节假日免收小型客车通行费实施方案》。尽管免费时期仅限春节、清明节、劳动节以及国庆节，免费车辆也只是7座以下(含7座)载客车辆，但让利于民的姿态，值得拍手称快。可如今“国家实施免费政策给经营管理者合法收益造成影响的，可通过适当延长收费年限等方式予以补偿”，一免一延之间，让人哭笑不得——免费用天统计，延期用年计算；

    免费只限部分车辆，延期却包含所有车辆。

    征求意见稿明确经营性公路收费年限最长为25年和30年，却又在其后规定“高速公路因改建扩容增加投资需调整收费年限的，可依据本条例有关规定重新核定”。所谓“调整收费年限”，其实就是增加年限。也就是说，无论收费了多久，无论是否还清贷款，只要再改扩建一下，就可继续收费，甚至于循环往复无限期收费。如此一来，最长收费年限形同虚设，这一条款可谓最大的隐患。

    即便无处可改扩建了，“还贷、经营期满后，除由公共财政承担养护费用的以外，高速公路可按满足基本养护管理支出需求的原则收取通行费”，这几乎等于收费公路将“永久收费”。只要公路存在一天，肯定需要“养护管理”一天，那就能继续收费一天，只不过费用会有所降低。燃油税推出的初衷，即为通过征税的办法从油价中提取一定比例作为养路等费用，如果再收养护费，岂不有所抵触？

    “不收费公路将占全国总里程96%以上。”这是交通部曾经的宣示。倘若这三条新增条款得以实施，这一宣示何时实现就几乎没了明确的预期。市场经济之下，收费与免费之间的利益博弈，一刻都不会停止。但公众利益才是最大的利益，也是最应维护的利益。收费公路延期的隐患，必须及时堵住。

●  相关阅读：

    制度应从严把关 别让公路收费遥遥无期
    http://www.360che.com/news/130510/25948.html

    交通部："收费公路管理条例"现征求意见
    http://www.360che.com/news/130509/25925.html

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